法制化：破除汽车产业多头管理的“杀手锏”

　　今年，我国汽车产业法制化管理有可能列入议程，法制化管理要解决什么问题？记者为此采访了中国汽车技术研究中心汽车产业政策研究室副主任吴松泉和中国汽车工业协会顾问杜芳慈。

　　吴松泉说：“法制化管理将把管理的方式从产品层面转向社会层面，解决三方面的问题，管什么？谁来管？如何管？”杜芳慈说：“法制化管理才能彻底解决多头管理的乱象。”

　　■汽车发展后带来的问题

　　截至2014年底，我国汽车保有量已经超过1.54亿辆，产量达2389.5万辆，这样的规模带来很多社会问题。

　　吴松泉说：“大城市的拥堵已经不是新闻，保定、锦州等三线城市也开始拥堵，拥堵已经蔓延到部分县级城市。此外，汽车保有量增多后，能源消耗大幅增加，机动车尾气作为元凶之一造成的雾霾问题随之而来，交通安全问题也随之增多，等等，这些都是社会问题，并且越来越突出。”

　　据介绍，2013年我国石油消费量达到5亿吨，石油对外依存度达到58.4%，接近国际警戒线；北京市卫生局发布的最新数据显示，北京肺癌病例数字与10年前相比，增长超过了50%，肺癌已经成为北京市居民的第一大癌，发病率和死亡率均居首位；我国每万辆汽车死亡人数为欧美日等汽车发达国家的4～10倍。

　　吴松泉说：“汽车发展后带来的问题，消费者驾驶习惯、社会公众环保、节能、安全意识淡薄是原因之一，更主要的是由汽车管理问题造成。”

　　■汽车管理变迁

　　2013年，我国汽车行业主营业务收入突破6万亿元，汽车相关税收达到1.6万亿元，占全国总税收的12.3%，汽车工业直接吸纳就业人数近400万人，相关产业就业约3000万人。汽车产业承担着这么重的责任，规范管理显得尤其重要。

　　从中国汽车工业总公司到原机械工业部汽车司，再到中国汽车工业协会，杜芳慈一直从事汽车认证和技术法规工作，亲历了汽车管理的变迁。他说：“我国汽车管理一直沿用产业政策的办法，这是特定时期的特定办法，起到了一定的作用，但不能成为常态。机械局被撤消后，汽车产品管理职责分解了，形成了多头管理的局面。”

　　1994年，我国制定了《汽车工业产业政策》；2004年制定了《汽车产业发展政策》。汽车产业政策涉及车辆管理的主要环节包括：管理目标、投资管理、企业和产品准入管理等。杜芳慈说：“当时，我国自主汽车产业还很弱，需要制定产业政策给予扶持，通过行政手段进行保护。但是，自主品牌长期呆在温室里长不大，产业政策不能成为常态。现在，多头管理成为汽车产业和汽车市场混乱的根源。”

　　■汽车产业的多头管理

　　汽车行业共有4个主管部门，分别是发改委、工信部、科技部和财政部，相关的管理部门共有10个，如认监委、环保部、质监总局等。

　　发改委主要管理投资项目核准和备案；标准管理涉及质检总局、工信部、公安部、环保部等；准入及生产管理涉及的部门更多，工信部担负着行业管理职责，实施《车辆生产企业和产品公告》许可，质检总局进行强制性认证（CCC 认证），环保部掌握环保型式核准，交通部营运车辆油耗管理等。

　　杜芳慈说：“《中华人民共和国大气污染防治法》修订后，赋予了环保部门管理汽车排放的职责；中国加入WTO 以后，国家认监委推出了产品强制性认证制度，即3C认证。出现多头管理，不是哪一个部门的错误，过去计划经济体制，将一项系统管理拆分成许多块儿，实行横向管理模式，必然造成企业头上顶着几十个‘婆婆’的现象。法制化管理才能彻底解决多头管理的乱象。”

　　吴松泉说：“我国机动车辆现行管理体制主要有三个问题。一是政府部门职能交叉、重复管理、政出多门等问题严重，特别是车辆准入管理环节，问题非常突出；　二是事中事后监管问题突出；三是‘市场经济就是法治经济’的理念尚未有效确立，法治意识有待加强，对竞争机制的作用重视不够，行政手段比较盛行。”

　　■多个法律法规涉及汽车

　　我国法律体系正在逐步完善，多部法律和管理条例涉及汽车。吴松泉说：“有些法律涉及汽车相关问题有比较明确的规定，有些则是比较清楚的规定。目前，缺乏针对机动车辆产品的完整法律。”

　　吴松泉认为，道路交通系统是由参与交通的人（交通参与者）、车辆（交通工具）和道路（交通环境）三个要素组成的三位一体的系统，从人、车、路三者系统化管理角度看，我国分别制定《中华人民共和国道路交通安全法》和《中华人民共和国公路法》，实现了对交通参与者和道路的依法管理。然而，机动车管理缺乏统一性，相关内容分散在《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国产品质量法》等多部法律中。

　　吴松泉说：“这些法律不是针对机动车辆来制定，有些规定较为笼统、片面。机动车辆全生命周期管理存在法律缺位，多个管理环节面临法律规定不明确、法律依据不足，或无法律依据的问题。”

　　■欧美经验值得借鉴

　　杜芳慈说：“日本和韩国在汽车产业的发展期，为了保护本国汽车工业也制定过产业政策，他们的汽车产业站稳脚跟后，也与欧美一样转向法制化管理。”

　　从上世纪60年代起，欧美等汽车工业发达国家先后经历了一场“车辆管理的革命”，逐步构建起科学、完善的法制化管理体系。

　　美国联邦政府根据国会通过的有关法律授权美国交通部（DOT）和美国环境保护署（EPA）对车辆的安全、环保、节能等问题进行管理。这两个部门的职能并不交叉。

　　欧盟建立了统一并且被众多非欧盟国家认可的欧洲整车型式核准制度（EWVTA），该制度选择性地利用欧盟和联合国ECE的两种法规体系中最为先进的技术要求。

　　德国是世界上最早对汽车实行法制化管理的国家。1909年开始实施《道路交通法》；1910年首次提出了对车辆的安全和环保要求；1937年实施《国家道路交通许可法规》，包括车辆认证程序、整车和零部件型式认证技术标准、车辆工程和车辆运行安全要求等，后来，根据欧盟指令陆续出台包括《报废车辆回收利用法》等多部法律。自1993年起，德国《国家道路交通许可法规》关于车辆认证方面的要求被EWVTA取代。

　　吴松泉说：“法制化的车辆管理体系，在改善人们出行条件和促进汽车产业发展的同时，维护了社会公众在安全、环境、能源等方面的共同利益，走出了一条可持续发展的道路。欧美日韩等发达国家均建立了成熟完善的市场经济体制，在充分发挥市场作用的同时重视通过法治来规范市场秩序，都无一例外地对车辆产品实施法制化管理。”

　　吴松泉强调说：“这些国家的法制化管理都有几个共同点，一是政府管理集约化，各部门职责分工明确并注重协调配合；　二是在注重事前管理的同时，更加注重事中和事后管理，并且管理程序公开透明，处罚措施严厉；三是各国都只有一套认证制度，一个部门负责，具体实施也有非常明确的规定。”

　　■从产业层面转向社会层面

　　十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标，这个指导思想为车辆法制化管理提供了契机，也指明了方向。

　　吴松泉说：“要实现车辆管理体系和管理能力的现代化，最重要的是建立维护社会公共利益和适应产业发展需要的车辆法制化管理体系。通过法制化管理，解决三个方面的问题，管什么？谁来管？如何管？把汽车产业管理从产业层面转向社会层面。”

　　吴松泉认为，首要任务是制定一部高位阶的《道路车辆法》。政府职能部门依据法律对机动车的设计、制造、认证、注册、检验、缺陷管理、维修保养、改装、报废回收等环节进行管理，最大限度地抑制车辆普及带来的交通安全、环境污染、能源消耗等负面影响。

　　吴松泉特别强调说：“强化对车辆产品全生命周期的安全、环保、节能等‘三性’管理，并充分考虑车辆产品全生命周期各环节的关联性和连续性，提高车辆管理的系统性和协调性。通过制定法律，明确政府管理的内容和边界以及各部门的职责分工，加强事中、事后监管，落实企业责任。”

　　■自主品牌还须进一步提高水平

　　法制化管理将把我国汽车产业管理水平提到一个新高度，不可避免地对我国汽车产业造成巨大影响。

　　杜芳慈说：“自主品牌企业受到的冲击最大，在产业政策的保护下，有些自主品牌企业习惯了呆在温室中，并且很乐意呆在温室中，这样的企业永远长不大，法制化管理将逼迫他们经受考验。”

　　我国汽车产业合资历史已有30年，也到了真正经受市场考验的时候。吴松泉说：“自主品牌的技术和管理已经达到了一定的高度，面对法制化管理，还需要进一步提高水平，才能从容应对。”

　　如果汽车法制化管理付诸实施，谁来管和管什么的羁绊将被扫清，剩下如何管的问题也将迎刃而解。